Заседание Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации "Создание эффективной системы управления Северным морским путём: вопросы законодательного обеспечения"
Зам.директора Института Евгений Плисецкий выступил с докладом на тему "Вопросы стратегического управления Северным морским путём".
Устойчивое развитие Северного морского пути должно идти трем ключевым направлениям –
1) обеспечение условий судоходства (проводка судов, ледовая обстановка и т.д.), в том числе безопасности,
2) развитие береговой, в том числе портовой инфраструктуры,
3) обеспечение судами, в том числе ледокольным флотом.
Факторы развития СМП:
· Целенаправленность и сбалансированность государственной политики
· Привлечение инвестиций в развитие элементов СМП и формирование институтов развития
· Координация управления развитием СМП на всех уровнях госуправления и корпоративного управления
Проблемы и развилки:
На уровне субъектов Российской Федерации отсутствует единая координация предлагаемых и реализуемых мер и мероприятий, связанных с развитием СМП. И, в большей мере, они связаны с поддержкой инициатив работающих на территории регионов компаний.
Кроме того, особо остро стоит проблема финансового обеспечения развития СМП. На сегодняшний день, большинство объектов СМП являются объектами федерального имущества и требуют привлечения бюджетного финансирования, которое в текущих макроэкономических условиях и условиях дефицитного исполнения не позволяет обеспечивать необходимые объемы для поддержания как нормального функционирования, так и планомерного развития.
Здесь вопросы перспективного развития СМП наталкиваются на такую дилемму: с одной стороны, это стратегически важный для обеспечения национальной безопасности путь, с другой стороны, потенциальная транспортная артерия международного значения, и регионы, через территории которых проходит СМП, заинтересованы в его использовании как для установления прочных межрегиональных, так и международных связей.
Тезис - в этой связи, требуется формирование единой систему управления, которая включала бы в себя организационные структуры, отвечающие за разные направления развития СМП, согласующие свои действия друг с другом и с государственными приоритетами. Кроме того, необходима гармонизация законодательства, четкое разграничение и закрепление конкретных полномочий и ответственности за каждым «стейкхолдером» СМП.
Рассматривать перспективы формирования системы управления развитием Севморпути необходимо рассматривать с точки зрения учета трех ранее озвученных направлений. Государственный контроль и регулирование деятельности по развитию СМП сосредоточено в Федеральном агентстве морского и речного транспорта, которое среди прочих полномочий осуществляет:
· осуществляет контроль за распоряжением, использованием по назначению и сохранностью федерального имущества;
· оформление и выдачу паспортов моряка;
· проведение работ по навигационно-гидрографическому обеспечению;
· проведение работ по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов;
· координацию деятельности поисковых и аварийно-спасательных служб;
· согласование строительства в зоне действия средств навигационной обстановки морских путей;
· осуществление комплекса мероприятий для разрешения размещения объектов инфраструктуры морских портов;
· осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов и т.д.
С целью осуществления организации плавания судов в акватории Северного морского пути другой стороны было создано ФГКУ «Администрация Северного морского пути»[1], основными целями деятельности которого являются обеспечение безопасности мореплавания и защиты морской среды от загрязнения с судов в акватории СМП. Для обеспечения эксплуатации и технологического обслуживания атомных ледоколов и судов вспомогательного флота создано ФГУП «Атомфлот», подчиненный ГК Росатом.
В области стратегического управления на сегодняшний день сформирована рамочная система документов стратегического планирования, которая определяет приоритетные цели, задачи и механизмы финансирования (Стратегия развития АЗРФ, государственная программа социально-экономического развития АЗРФ, Комплексный план развития СМП; региональные стратегии развития, включающие в себя определенные приоритеты развития СМП). Однако анализ документов стратегического планирования федерального и регионального уровня показывает, что заложенные в них цели, задачи и мероприятия по развитию отдельных элементов СМП должны быть пересмотрены с точки зрения взаимоувязки их друг с другом, приоритезации, перераспределения объемов финансирования и др.
Только в двух регионах (Камчатском крае и Республике (Саха) Якутия) реализация обозначенных приоритетов (частично) развития отдельных элементов СМП осуществляется инструментами программно-целевого планирования. Вместе с тем, большинство проектов связаны с выполнением мероприятий по реконструкции или строительству новых объектов инфраструктуры СМП. В 7 Стратегиях реализация проектов развития инфраструктуры предусмотрена либо из средств федерального бюджета и государственных фондов, либо за счет средств частного капитала.
Анализ зарубежного опыта управления транспортными коридорами демонстрирует возможность объединения 1 и 3 либо 1 и 2 уровней в едином органе управления.
Модель управления Панамским каналом. Так, полномочия Администрации Панамского канала (АПК) заключаются в обеспечении эксплуатации, администрировании, управлении, поддержании и модернизации канала, а также осуществления сопутствующих услуг, разрешённых законодательством. На администрацию Панамского канала возложена также ответственность за управление, техническое обслуживание, использование и сохранение водных ресурсов канала в полной координации с соответствующими правительственными и неправительственными организациями[2]. АПК является финансово независимой организацией, владеющей имуществом Панамского канала. Специальный закон об управлении каналом определяет его как неотчуждаемое наследие Республики Панама. Он не может быть продан, заложен или иным другим образом передан сторонним лицам.
Модель управления Суэцким каналом. Наличие надправительственного органа (Maritime Transport Sector (MTS)[3]), устанавливающего цели, задачи и реализацию политики государственной власти, координацию и контроль государственных органов, министерств, администраций портов, морских палат и портовых пользователей в целях регулирования их деятельности, подготовки предложений по необходимым законодательным инициативам и т.д. Обеспечивает безопасность судоходства в территориальных водах в соответствии с международными стандартами, а также предотвращение и пресечение морских аварий и загрязнения окружающей среды. Стимулирует участие частного сектора в морской транспортной деятельности и владении судами. Второй уровень – это собственно государственная Администрация Суэцкого канала (Suez Canal Authority (SCA)), которая владеет, управляет и поддерживает работу и отвечает за эксплуатацию и техническое обслуживание канала, обеспечивает безопасность навигации на канале, обладает правами собственности на всю территорию канала, здания и оборудование, относящиеся к нему. Кроме того, SCA отвечает за установление правил судоходства, устанавливает пошлины за использование канала и собирает их.
1 уровень – орган управления, который бы занимался выработкой, контролем и координацией реализации государственной политики в области СМП, согласованием планов и проектов на федеральном, региональном, корпоративном уровнях (выделенный функционал, касающийся СМП из структуры Росморречфлота);
2 уровень –орган управления на базе Администрации Севморпути, обеспечивающий весь комплекс мероприятий по обеспечению навигации в акватории, эксплуатации и технического обслуживания СМП, установлению правил судоходства, экологического контроля на трассе СМП и т.д.;
3 уровень – хозяйствующий субъект (по типу государственной корпорации, института развития), обеспечивающий экономическое развитие СМП, в том числе развитие портовой инфраструктуры, привлечение инвесторов, оценку инвестиционных проектов, привлечение на механизмах ГЧП, управление федеральной собственностью, привлечение новых операторов (судоходных компаний).
4 уровень – банк развития, обеспечивающий аккумулирование и финансирование проектов по развитию СМП.
Деятельность 4-х ключевых органов управления должна осуществляться на основании специального принятого «Закона о Северном морском пути», который определил бы формы и методы регулирования и развития транспортной артерии. Сегодня необходимо мобилизовать и максимально сконцентрировать все административные ресурсы государства для обеспечения планомерного развития СМП.
Рекомендации:
· Создание единого органа управления (института развития), который бы занимался контролем и координацией мероприятий, реализуемых государственными структурами и коммерческими организациями (либо расширение полномочий Администрации СМП);
· Формирование комплексной Стратегии развития СМП и соответствующей ей госпрограммы, определяющей цели, задачи, сроки (этапы) реализации, приоритетные сферы (элементы) в области развития СМП, финансирование, ответственных исполнителей.
· В краткосрочный период необходимо определить приоритеты и разработать план первоочередных мероприятий в рамках осуществления госполитики развития СМП. Заложенные в документах стратегического планирования федерального и регионального уровня цели, задачи и мероприятия по развитию отдельных элементов СМП должны быть пересмотрены с точки зрения взаимоувязки их друг с другом, приоритезации, перераспределения объемов финансирования и др.
[1] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 марта 2013 года № 358-р на основании пункта 3 статьи 5.1 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 81-ФЗ «Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации»
[2] Organic law Panama Canal Authority, Panama Legislative Assembly, Law no. 19 (of June 11, 1997). URL: http://www. pancanal.com/eng/legal/law/index.html (дата обращения: 16.12. 2015).
[3] http://www.emdb.gov.eg/en/sections/3/1-5-About-MTS